Kommunalkredit: Darlehen für und von kommunalen Einrichtungen

Finanzierungen für die öffentliche Hand sind kein typisch deutsches Phänomen. Weltweit spielen Darlehen dieser Art eine zentrale Rolle im der Rahmen der Haushaltspläne von Städten und Kommunen. Und auch Bund und Länder wären in vielen Fällen ohne Kreditmittel kaum imstande, alle Ausgaben allein aus dem normalen Budget zu bestreiten. Allgemein kann gesagt werden: Bei einem Kommunalkredit geht es generell um Darlehen, die an eine sogenannte „Gebietskörperschaft“ vergeben werden. Weiterhin werden vielfach auch solche Kredite als Kommunaldarlehen bezeichnet, die die verschiedenen Gebietskörperschaften anderen Stellen gewähren. Zunächst möchten wir an dieser Stelle einleitend kurz zusammenfassen, welche Instanzen unter dem Begriff der Gebietskörperschaften zu nennen sind:

• Darlehen für Betriebe der Körperschaften
• Kredite für die verschiedenen Bundesländer
• Darlehen für Landkreise, Kreisstädte sowie kreisfreie Städte
• Verbände verschiedener Gemeinden
• Finanzierungen für den Bund insgesamt
• allgemein Kreditvergaben an „Körperschaften des öffentlichen Rechts“

Darlehen vielerorts Teil des Haushaltsbudgets

Grundlage für die Beantragung von Kommunalkrediten ist in vielen Fällen das Ziel, dass Kreditnehmer die Mittel nach der Bewilligung und Bereitstellung für ausgeglichene Haushalte sorgen können. Denn in der Realität ist dies ohne Darlehen eben nicht immer zutreffend. Hintergrund ist es dabei oftmals ebenso, dass die Körperschaften die Aufnahme eines Kommunaldarlehens dazu nutzen, Umschuldungen kostspieliger alter Verbindlichkeiten vorzunehmen. Auf der anderen Seite findet der Kommunalkredit Verwendung für Investitionen, die ihrerseits vielfach ohne extern abgerufene Gelder nicht in Angriff genommen werden könnten. Ohne weiteres können Kredite nicht aufgenommen werden. Sie müssen im Normalfall durch die zuständigen Kontrollinstanzen (z.B. den Rat oder den Kreistag) zugelassen werden. Gleiches gilt andersherum, wenn die Gebietskörperschaften selbst Kredite vergeben möchten.

Kommunalkredit – Zustimmung durch Prüfstellen obligatorisch

Auch in diesem Fall braucht es meist die Zustimmung der für die Prüfung der Haushaltspläne zuständigen Stellen. Die Abstimmungen über die einem Kommunalkredit zugrunde liegende Haushaltssatzung erfolgt öffentlich, Bürger haben dabei das Recht, Einblick in das Abstimmungsverhalten der Mitglieder in den Räten und Kreistagen zu erhalten. Dieser Anspruch wiederum kann sich später unter anderem auf Wähler-Entscheidungen auswirken. Die Alternative zur Haushaltssatzung (vorrangig bei Gemeinden) für Kommunaldarlehen, die für/von Bund und Länder/n vergeben werden, ist das sogenannte Haushaltsgesetz.

Der Zusammenhang mit dem jeweiligen Haushalt hat eine wesentliche Konsequenz: Die betreffende Kreditermächtigung muss regelmäßig neu erfolgen, da die Genehmigungen jeweils nur bis zum Ende des folgenden Jahrs Bestand haben. Im Gesetz bzw. den Gemeindeordnungen werden die Ermächtigungs-Zeiträume, im einzelnen Haushalt hingegen die zulässigen Kreditsummen festgelegt.

Sofortbewilligung ist bei Darlehen meist nicht gegeben

Als Zeitpunkt für die Anzeige der geplanten Aufnahme eines Kommunalkredits sieht der Gesetzgeber unter normalen Umständen in Deutschland eine Frist von einem Monat der tatsächlichen Kreditaufnahme mit Rechtsverbindlichkeit vor. Nach Ablauf dieser Frist dürfen keine Prüfung mehr durchgeführt werden, so dass erst wieder im Folgejahr Anträge gestellt werden könnten. Je nach Bundesland reicht nicht allein die Anmeldung der Vorhaben, teilweise besteht zudem die Pflicht, dass Kommunen oder Städte die ausdrückliche Zustimmung der zuständigen Prüforgane einholen. Angesichts dieses Vorlaufs können Darlehen dieses Format zumeist nicht als typischer Sofortkredit vergeben werden.

Kommunalkredit – Empfänger der Finanzierung von der Kommune

Im Rahmen der Verwaltungshaushalte gehört der Kommunalkredit wie kurz angeschnitten zum Standard-Ansatz, um Eigenbetrieben Mittel zur Verfügung stellen zu können. Sogenannte „gemeindliche Sondervermögen“ (nach den Richtlinien der Gemeindeverordnung, Paragraph 97) kommen unter anderem folgende Betriebe und Einrichtungen als Empfänger infrage:

• Krankenhäuser
• kommunale/städtische Pflegeheime
• Schulen
• Kindergärten/Kindertagesstätten
• andere öffentliche Einrichtungen

Haushalte müssen zukünftig Kreditbelastung aushalten

Zur Aufnahme der Kommunalkredite gehört es grundsätzlich, dass die mit den Finanzierungen Belastungen aus der Tilgung der Darlehen sowie die Zinsabrechnungen nicht zu einer untragbaren Einschränkung der Leistungsfähigkeit der kreditgebenden/kreditnehmenden Gemeinde werden. Der eigentliche Begriff des Kommunalkredit bzw. allgemein der Kreditaufnahme im Haushaltsrecht findet sich in § 488 (Absatz 1) des Bürgerlichen Gesetzbuches wieder. Auch die Gemeindehaushaltsverordnung widmet sich in Paragraph 41 Nr. 19 der Frage, wie Darlehen für Kommunen auszusehen haben. Unberücksichtigt bleiben hierbei eine besondere Form der Finanzierung, die in diesem Bereich oft Verwendung findet: der Kassenkredit. Er wird an anderer Stelle eingehend präsentiert. Untersagt wird die Kreditaufnahme per Gesetz, wenn feststeht, dass die Deckung der Darlehen nicht über den Haushalt gegeben ist und auch das Erwirtschaften der nötigen Mittel nicht zu erwarten ist.

Unterscheidung zwischen echten & unechten Darlehen

Eine Sonderstellung nehmen die indirekten oder unechten Kommunalkredite ein. Angebote dieser Art sind Finanzierungen, die unter anderem das Ziel verfolgen, strukturell schwache Regionen im Land zu stärken. Dies erfolgt eventuell über Kredite, bei denen öffentlich-rechtliche Körperschaften für Darlehen bürgen, die an private Kreditnehmer vergeben werden. Zum Beispiel im Rahmen des Wohnungsbaus. Oft stammen die Bürgschaften von Landesbanken oder (über-) regionalen Gesellschaften zur Förderungen des Wohnungsbaus in den Ländern. Die Bürgschaften können darüber hinaus bei unechten Darlehen von Sparkassen übernommen werden. Unternehmen oder einzelne Private können als Empfänger der indirekten Kommunalkredite auftreten.

Kommunalkredit – Sicherheiten jenseits der Bonität

Verlangt wird vom Gesetzgeber außerdem, dass nicht nur ein einziges Angebot eingeholt wird. Generell sollten mehrere Angebote vorliegen, bevor die Kommunen einen Antrag zur Finanzierung stellen. Diese Angebote wiederum müssen einem Vergleich unter Berücksichtigung der jeweiligen Haushaltslage und der Budgetierung standhalten. Die Kreditwürdigkeit der Empfänger ist im Rahmen der Abwicklung eines Antrags für den Kommunalkredits nicht relevant. Auch andere Sicherheiten spielen in der Regel keine Rolle. Oder klarer formuliert: Kommunaldarlehen sind ihrer Form nach Blankokredite, für die Antragsteller keine besonderen Sicherheiten vorlegen müssen. Basis der Finanzierungen sind allein die Gemeinde-Vermögen sowie die zukünftigen Steuereinnahmen.

Kommunen können per Gesetz nicht insolvent sein

Das Risiko einer kommunalen Insolvenz ist per Gesetz (Insolvenzordnung§ 12, Absatz 2) allgemein ausgeschlossen. Im Fachjargon ist dabei die Rede von einer „Insolvenzunfähigkeit“. Kreditsicherheiten sind aufgrund der geltenden Rechtslage bei Gemeinden ebenso unzulässig – hier greift § 86 Abs. 5 der deutschen Gemeindeordnung. Das Bestellen von Sicherheiten ist darüber hinaus auch dann untersagt, wenn dies zugunsten Dritte (bei fehlender Anzeige- oder Genehmigungspflicht) erfolgen würde. Kommt es zu Kreditverhandlungen, müssen Gemeinden zwingend einen entsprechenden Hinweis auf die Notwendigkeit der Genehmigung durch die zuständigen Aufsichtsbehörden erbringen. Auch auf die Absicherung durch Eigenkapital ist nicht erforderlich. An dieser Stelle greift das Prinzip der „Null-Gewichtung“.

Zu beobachten ist indes, dass im Ausland bereits zunehmend ein Kommunen-Rating als Grundlage der Kommunalkredite dient. Auch in Deutschland gibt es immer häufiger Forderungen aus dem Umfeld er Kreditinstitute sowie auch verschiedener Kommunen selbst, anhand der Bilanzen und Haushalte einer individuellen Bewertung zu unterziehen. Der Grund liegt auf der Hand. Gerade gut aufgestellte Städte und Gemeinden versprechen sich von dieser Arbeitsweise noch bessere Bedingungen für die Kreditaufnahme.

Kommunalkredit – Konditionen für kommunale Unternehmen

Werden Kommunaldarlehen an Unternehmen der Kommunen (auch an solche, bei denen die Kommunen „nur“ als Mehrheitsbesitzer, nicht aber als einziger Träger auftreten) vergeben werden, sind Besicherungen der Kredite üblich. Dies gelingt beispielsweise über Garantien, anteilige Haftungen oder – wie bei vielen normalen Verbraucherkrediten – durch Bürgschaften. Zur Anerkennung braucht es einen Nachweis einer öffentlichen Gewährleistung. Banken, die einen Kommunalkredit gewähren, durch in den Kreditbedingungen auch Ausfallbürgschaften vonseiten der Kommunen akzeptieren. Nur wenige deutsche Kreditinstitute verzichten auf die Vergabe vom Kommunaldarlehen, statistisch sind nur drei bis vier Prozent der Institute im Land nicht in diesem Bereich des Kreditmarktes anzutreffen. Aufgrund dieser Tatsache spielen für die Vergabe gerade die Vorgaben der Bankenaufsicht eine zentrale Rolle.